4月1日，在约旦河西岸城市希伯伦，行人经过关闭的店铺。新华社发
一座城市的归属，并不总在炮火、立法和边界重划中改变，也可能从一张建筑许可证开始。当地时间6月16日，以色列财政部长斯莫特里赫宣布，约旦河西岸南部城市希伯伦部分敏感区域的规划与建设管辖权已由巴勒斯坦市政当局转交以色列民政局。
这看似只是审批机关更换，实际涉及土地如何使用、住房能否修缮、道路通向哪里以及社区能否延续。军事力量决定人们能否进入一片土地，规划制度则影响他们能否长期生活在那里。希伯伦由此呈现出一种新的领土控制方式：无须公开宣布吞并，也不必改变边界，只要逐步接管土地登记、城市规划、建筑许可和行政执法，就能重塑当地权力结构。这种方式可以被称为“治理型吞并”。
巴方权益遭受蚕食
1997年《希伯伦重新部署议定书》将希伯伦划分为H1和H2两个区域。H1区占城市大部分，由巴勒斯坦方面承担民事和安全职责；H2区包括老城、犹太人定居点及易卜拉欣清真寺等敏感地点，由以色列维持安全控制。原有安排下，希伯伦市政当局在相关区域仍保有规划和建设职能。
此次转移没有覆盖整个希伯伦，也未正式废除1997年的议定书，只改变了一项具体权利。正因范围有限，它更容易被解释为技术调整，而非领土政治的一部分。
但规划权并不中性。房屋改造长期得不到许可，居民便难以改善居住条件；街区缺少道路和公共设施，人口与商业活动就会外移；规划、土地登记和执法若集中到控制土地的一方，城市未来也会按其政治目标重新安排。
以色列方面以历史和宗教联系、保护圣地、保障定居者安全等理由为这个决定辩护。但历史联系不等于现代领土权利，安全职责也不包含永久改变被占领土政治地位的权力。当安全控制进入住房、道路、土地和公共资源配置，原本临时的军事占领便可能沉淀为稳定的治理结构。
今年2月以来，以色列政府已推出多项涉及约旦河西岸土地登记、定居者购地和行政执法的措施。公开吞并容易引发国际危机，行政权力逐项转移却很少出现“决定性时刻”。每一步的规模都有限，外部反应也容易停留在单项争议上，待这些变化连成一体，原有治理结构可能已经被改写。巴勒斯坦民族权力机构仍可保留名称、人员和公共服务职能，只是会逐渐失去对土地、住房和城市发展的决定权。巴以1993年签署的《奥斯陆协议》因而无须公开宣告便会迎来实质性终结。
外部支持助长扩张
以色列现政府应为自身政策负责，但这一进程能够持续也同外部环境密切相关。美国曾公开反对正式吞并约旦河西岸，却不愿把这种反对转化为对以色列渐进行动的有效约束。美国在现行协议下承诺在2019年至2028年为以色列提供总额380亿美元的军事援助，同时继续给予重要的外交和战略支持。华盛顿没有直接策划希伯伦权限转移，但美国同样也未将约旦河西岸的土地变动、定居点扩张与行政权限渗透，纳入对以援助及合作的明确约束条件之中。从结果来看，正式吞并可能招致外交冲突，逐步加强对约旦河西岸的控制却仍处在美以关系可以承受的范围内。
欧洲等西方国家也多次批评犹太人定居点扩张，一些国家对参与暴力袭击巴勒斯坦平民的犹太定居者和以色列极右翼官员实施限制措施，但相关政策尚未普遍延伸到军售、投资、贸易和技术合作等更具影响力的领域。西方为乌克兰领土完整投入巨大资源，面对巴勒斯坦领土日益破碎时却重复克制与谈判。尽管乌克兰与巴勒斯坦不能简单等同，但一项原则若被称为普遍原则，其约束力就不应取决于行为者同西方的关系。这种落差也将不断消耗“基于规则的秩序”所需要的信誉。
国际社会必须警觉
对巴勒斯坦而言，若无法管理城市的土地，就很难形成完整的国家能力。定居点、道路和不同管辖区不断切割约旦河西岸，未来巴勒斯坦国的领土将更加破碎。“两国方案”的危机早已不限于谈判中断，未来即使恢复谈判，巴勒斯坦国家运转的空间也正被不断压缩。
这一进程还会波及周边。约旦需要面对人口流动、边境安全和国内舆论压力。其他阿拉伯国家可以推进经济转型和地区缓和，却无法绕过巴勒斯坦问题积累的政治与社会后果。更深的风险在于，先以力量改变现实、再把新现实作为谈判起点的做法正在常态化。领土无须公开更名，也可以被切割成定居区、缓冲区、安全区和缺乏完整权力的自治飞地。
希伯伦的命运提醒各国：巴勒斯坦领土的持续切割，不能永远被视为同自身安全无关的局部事件。政治空间在内部分裂、外部依赖和连续的局部妥协中逐渐收缩。规划权变更、土地登记、定居点道路和人口迁移风险，应被放在同一条政策链上观察，而不能分别当作市政、土地或安全争议。联合国和各国政府也需要把既有法律立场落实到更具体的外交、贸易、投资和公共采购政策中。
希伯伦的命运也提醒世界：战争可以重画地图上的边界线，规划图纸、土地档案与建筑许可，也会慢慢掏空地图原本承载的主权内涵。当吞并被拆解为一项项行政程序，国际法若只能在结果形成之后重申原则，留下的就只会是地图改变后的文字记录。
（作者系兰州交通大学外国语学院副教授，浙江外国语学院环地中海研究院研究员）
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